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政策法规
全国林地保护利用规划纲要 (2010-2020年)

林地是国家重要的自然资源和战略资源,是森林赖以生存与发展的根基,在保障木材及林产品供给、维护国土生态安全中具有核心地位,在应对全球气候变化中具有特殊地位。国务院明确要求“要把林地与耕地放在同等重要的位置,高度重视林地保护”。为贯彻落实科学发展观,统筹好林地资源的保护利用,不断增加森林资源,根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》(中发[2010]1号)和《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》等法律法规和国家有关林地保护管理的方针、政策,制定《全国林地保护利用规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》)。
本《纲要》主要阐明规划期内国家林地保护利用战略,明确全国林地保护利用的指导思想、目标任务和政策措施,引导全社会严格保护林地、节约集约利用林地、优化林地资源配置,提高林地保护利用效率,实现2020年森林覆盖率奋斗目标,实现我国在联合国气候变化峰会上提出的争取到2020年森林面积和蓄积分别比2005年增加4000万公顷和13亿立方米的目标。《纲要》是指导全国林地保护利用的纲领性文件。
本《纲要》的规划范围未包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省。
第一章 林地保护利用面临的形势
第一节 保护利用现状
    根据第七次全国森林资源清查(2004-2008年)结果,全国林地总面积30378.19万公顷,占国土面积的31.6%;森林覆盖率20.36%。林地中,有林地18138.09万公顷,灌木林地5365.34万公顷,疏林地482.22万公顷,未成林造林地1132.63万公顷,苗圃地45.4万公顷,迹地(含采伐迹地和火烧迹地)709.61万公顷,宜林地4403.54万公顷,林业辅助用地101.36万公顷。
党中央、国务院一直高度重视生态建设和林业发展,各级政府认真贯彻落实《中华人民共和国森林法》等有关法律法规和党中央、国务院的林业发展方针、政策,林地保护利用取得了明显成效。
    ——促进了国土绿化和森林资源持续增长。我国森林覆盖率已从新中国成立初期的8.6%提高到20.36%。森林面积达到19545万公顷,比改革开放初期增长61%;森林蓄积量达到137亿立方米,比改革开放初期增长34%。尤其是近20年来,森林面积和蓄积实现了持续增长。人工林面积达6169万公顷,居世界第一位,占全球人工林面积的38%。仅“十五”期间,全国植树造林面积就达3993万公顷。
    ——实现了局部生态明显改善。改革开放以来,国家先后实施了“三北”防护林、天然林保护、退耕还林、京津风沙源治理等重点生态工程。“三北”防护林工程造林2400多万公顷,工程区森林覆盖率提高了1倍。天然林保护工程有效保护天然林9500多万公顷,减少森林资源消耗4.26亿立方米。退耕还林工程造林2600多万公顷,其中退耕地造林900多万公顷,工程区森林覆盖率提高两个多百分点。全国沙化面积由20世纪末的年均扩展约3436平方公里变为目前的年均缩减约1283平方公里,总体上实现了从“沙逼人退”向“人逼沙退”的历史性转变。
       ——保护了生态区位重要地区的林地资源。2001年以来,共区划界定国家级公益林地10500多万公顷,中央财政每年支出的公益林补偿费已超过30亿元;建立了各类自然保护区总面积达12200多万公顷,约占国土面积的12.7%;已建森林公园2151处,总经营面积1597.47万公顷,有效保护了全国生态区位重要地区的林地及生物多样性。新中国成立以来,国务院确定了重点国有林区,并建立了一批国有林业局;还先后建立了4466个国有林场,重点林区的森林资源得到了有效的保护利用。
       ——提高了木材及林产品供给能力。新中国成立60年来,累计为社会提供木材60多亿立方米,人造板、地板、家具、松香等林工产品产量居世界首位,经济林、花卉、紫胶、活性炭等林副林特产品产量居世界前列。2008年,我国林业产业产值达到1.44万亿元,林产品进出口贸易额突破700亿美元,已跃升为世界林产品生产和贸易大国。
       但必须清醒地看到,我国目前仍然存在人多林少、人与林地关系紧张的矛盾,林地保护利用依然面临着一些突出问题。
       ——林地总量不足,逆转日趋严重。我国森林覆盖率仅为世界平均水平的2/3,居世界第139位,用占全球4.7%的森林支撑占全球23%的人口对生态和林产品的基本需求。我国人均有林地面积0.13公顷,仅为世界人均水平(0.6公顷)的22%;林地逆转日趋严重,第七次全国森林资源清查数据表明,清查5年间隔期内因毁林开垦、自然灾害、工程建设等导致林地转为非林地面积达832万公顷,其中近85%逆转为其他农用地。有林地逆转为非林地的面积为377万公顷,相当于同期全国造林面积的十分之一。
       ——林地质量不高,生产力低下。我国大部分林地分布在干旱半干旱地区,土层瘠薄、水肥条件差,林地生产力低。全国乔木林单位面积蓄积量不到86立方米/公顷,仅是世界平均水平的78%;林分平均郁闭度只有0.56,只相当于正常密度的67%;森林年净生长量仅为3.85立方米/公顷,相当于林业发达国家的一半左右。现有森林呈现人工纯林多、混交林少,单层林多、复层林少,中幼林多、成过熟林少等现象,森林资源总体质量不高。特别是约占我国林地总量60%的集体林地,单位面积蓄积量只有53立方米/公顷。
       ——林地退化明显,治理难度大。全国有近500万公顷林地退化为疏林地,超过5000万公顷林地退化为郁闭度小于0.4的低质低效林地,尤其是西部地区、南方地区以及集体林区的林地退化十分严重。在林地中,宜林荒山荒地、沙荒地等占到14.5%,其中超过60%的宜林地分布于西北、华北北部和东北西部等“三北”干旱、半干旱地区,造林比较困难,恢复植被难度大。毁林开垦和征占用等消耗的多是优质林地,通过石漠化治理等增加的多是质量不高的林地。
       ——违法使用林地屡禁不止,管理形势严峻。随着我国工业化、城镇化步伐的加快,各项建设对土地的需求增加,加之国家对耕地保护力度的加大,大量的用地项目大规模向林地转移,毁林开垦、蚕食林地和非法占用林地的现象日趋严重。2006-2008年,全国共发生违法征、占用林地林业行政案件3.9万起,损失林地4.9万公顷,损失林木2.2万立方米,违法使用林地的形势依然严峻。
       第二节 必要性与紧迫性
       ——是保障国土生态安全、建设生态文明的基本要求。随着经济社会的发展,人们对绿色生态空间和生态文化的需求迅速增长。但目前全国生态状况整体恶化的趋势尚没有得到根本遏制,林地退化、水土流失、土地沙化依然严重,自然灾害频繁,防灾减灾任务十分繁重。在此形势下,要实现党的十七大提出的建设生态文明、建成生态环境良好国家的新要求,完成党中央、国务院提出的到2020年森林覆盖率达到23%以上的战略目标,迫切需要统筹安排经济社会发展与生态建设用地需求,保障生态、经济、社会的协调可持续发展。
       ——是加强节能减排、提高林业应对气候变化能力的客观要求。森林是陆地最大的储碳库和最经济的吸碳器,林业在应对气候变化的间接减排方面具有无可比拟的优势。我国现有森林每年吸收9亿多吨碳,净吸收量达到了每年工业碳排放的8%。在2007年的APEC会议上,中国政府提出的建立“亚太森林恢复与可持续管理网络”的重要倡议,被国际社会誉为应对气候变化的森林方案。联合国《气候变化框架公约》第13次缔约方大会将植树造林、加强抚育、减少毁林、控制森林退化作为巴厘岛路线图的重要内容。2007年颁发的《中国应对气候变化国家方案》将植树造林、发展森林资源作为减缓气候变化的重要措施之一。而提高林业应对全球气候变化的能力,需要从根本上增加林地面积,提高森林保有量,从而增强森林植被的碳汇功能。胡锦涛主席在气候变化峰会上向国际社会做出的争取到2020年比2005年森林面积增加4000万公顷、森林蓄积增加13亿立方米的目标,将保护利用林地、增加森林资源提高到了国家目标和战略高度。
       ——是满足市场需求、增强木材及林产品供给能力的必然要求。随着我国经济社会的快速发展,木材及其制品的国内消费也在迅速增长,其中人造板、纸浆及纸张消费已居世界第二位。2007年,我国林产品折算的木材消费总量约3.71亿立方米,但木材产品市场国内供给仅为2.02亿立方米,实际消费缺口超过1亿立方米。据测算,到2020年,我国木材消费总量将提高到4.57-4.77亿立方米,木材供应缺口将长期保持在1-1.5亿立方米左右。如此巨大的需求缺口,仅依靠进口和节约资源是远远不够的,迫切需要立足国内,统筹安排好木材及林产品生产用地,提高森林经营水平,最大限度地满足经济社会发展对木材及林产品的需求。
       ——是加强林地宏观调控、适应国土区域利用格局的形势要求。当前,我国正在根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹谋划未来人口分布、经济布局和国土利用格局,完善区域政策,调整功能布局,形成合理的空间开发结构。林地作为巩固并扩大绿色生态空间、改善生态环境、保障生态安全的重要载体,为适应国家新时期区域发展战略,需要及时调整适应于国土区域开发利用格局的林地保护利用结构、布局、管理政策和措施,实行分区施策、分类指导、分级管理。
      

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